近年來，隨著歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（General Data Protection Regulation，簡稱GDPR）的正式實施，隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)合規(guī)引起全球廣泛關(guān)注。今年兩會期間，人大代表呼吁加快個人信息保護(hù)的立法進(jìn)程，把個人信息保護(hù)議題再度炒熱。基于長期對國內(nèi)外環(huán)境的思考，筆者認(rèn)為，隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)合規(guī)將成為法律行業(yè)的藍(lán)海市場。目前，市面上存在研究隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)合規(guī)的文章，但大多追隨熱點，分散式、片段式文章居多，系統(tǒng)性、全局性文章較少。基于此種思考進(jìn)路，筆者計劃今后一段時間，通過系統(tǒng)梳理各個國家或地區(qū)的隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)合規(guī)情況，陸續(xù)推出各個國家或地區(qū)個人信息保護(hù)情況的文章，旨在為對隱私保護(hù)和數(shù)據(jù)合規(guī)有需求的個人或企業(yè)提供幫助。
筆者此次梳理的是日本的隱私保護(hù)與數(shù)據(jù)合規(guī)情況。日本作為亞洲地區(qū)的發(fā)達(dá)國家，其發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)水平，完善的基礎(chǔ)設(shè)施和優(yōu)越的生活環(huán)境，吸引我國企業(yè)和個人赴日發(fā)展和生活。同時，日本相對完善的法制水平也值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。因此，研究日本個人信息的保護(hù)情況，不僅有利于我國企業(yè)赴日發(fā)展，也有利于吸收其優(yōu)秀的法律設(shè)計，完善我國的信息保護(hù)制度。
一、個人信息保護(hù)的發(fā)展歷程
（一）個人信息保護(hù)的醞釀階段（1970年至1987年）
日本關(guān)注個人信息保護(hù)的問題最早可追溯至20世紀(jì)70年代。1970年，日本中央政府為了提高政府機(jī)構(gòu)處理政務(wù)的效率，決定引進(jìn)“國民總編號制度”。即要求全日本國民每個人均設(shè)立一個獨屬個人的暗碼，以方便各中央政府機(jī)構(gòu)統(tǒng)一處理政務(wù)。由于該方案涉及個人敏感信息的收集，因此激起了全社會普遍的反對，日本政府不得不最終停止實施該項方案。[1]但是如果不能有效收集國民數(shù)據(jù)，日本政府在國民年金、稅收等問題的處理上將耗費大量的社會資源，為因應(yīng)此種困局，日本政府在1976年制定了《電子計算機(jī)處理數(shù)據(jù)保護(hù)管理準(zhǔn)則》，開始著手運用計算機(jī)收集個人數(shù)據(jù)，以提高處理政務(wù)事務(wù)的效率。[2]
隨著計算機(jī)技術(shù)的發(fā)展，日本政府收集和處理個人數(shù)據(jù)的能力大大增強(qiáng)，但同時也帶來數(shù)據(jù)泄露的問題。數(shù)據(jù)泄露事件的不斷曝光加劇了國民對日本政府的不信任和厭惡，加上1980年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development,簡稱OECD）發(fā)布《隱私保護(hù)和個人數(shù)據(jù)跨境流通的指南》，要求成員國應(yīng)保障數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益，內(nèi)外因素倒逼日本政府開始著手構(gòu)建個人信息保護(hù)制度。[3]該階段，日本政府建構(gòu)的個人信息保護(hù)制度主要有：日本政府在1981年設(shè)置“保護(hù)隱私研究會”，1982年發(fā)表“處理個人數(shù)據(jù)的隱私權(quán)保護(hù)對策”，1984年成立“數(shù)據(jù)、隱私保護(hù)專門委員會”、1985年設(shè)置“行政機(jī)關(guān)個人數(shù)據(jù)信息保護(hù)研究會”，并著手?jǐn)M定個人信息保護(hù)制度的法案。[4]該階段筆者稱其為“個人信息保護(hù)的醞釀階段”。
（二）個人信息保護(hù)的發(fā)展階段（1988年至2003年）
1988年伊始，日本率先在行政領(lǐng)域出臺相應(yīng)法律法規(guī)，以規(guī)范行政機(jī)關(guān)收集個人信息的行為。例如，1988年12月，日本立法機(jī)構(gòu)出臺《有關(guān)行政機(jī)關(guān)電子計算機(jī)自動化處理個人信息保護(hù)法》，要求行政機(jī)關(guān)在運用計算機(jī)處理個人信息時應(yīng)保障數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)益。[5]該部法律的出臺使得政府部門收集個人信息的行為開始走向規(guī)范化和法制化。
除了行政機(jī)關(guān)積極立法保障個人信息安全外，民間組織也加強(qiáng)了對個人信息的保護(hù)力度。1999年財團(tuán)法人金融信息組織中心（FISC）修訂了“金融機(jī)關(guān)個人信息保護(hù)指導(dǎo)方針”，要求金融機(jī)關(guān)要規(guī)范處理個人信息問題；1999年日本通商產(chǎn)業(yè)省出臺了日本工業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《個人信息保護(hù)管理體系要求事項》及隱私標(biāo)志認(rèn)證制度，向保護(hù)措施得力的企業(yè)頒發(fā)隱私認(rèn)證標(biāo)識；2001年日本政府出臺了安全管理系統(tǒng)評估制度，并配合ISO/IEC17799-1（BS7799）國際標(biāo)準(zhǔn)加強(qiáng)信息管理。[6]日本隱私標(biāo)志認(rèn)證制度及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的出臺，使得民間企業(yè)在收集個人信息時統(tǒng)一了處理信息的標(biāo)準(zhǔn)，以及民間企業(yè)為獲得隱私標(biāo)志認(rèn)證，也規(guī)范了自身的信息處理行為。總體上，民間組織出臺的制度規(guī)范也在一定程度上保障了數(shù)據(jù)主體的合法權(quán)利。
（三）個人信息保護(hù)的成文法階段（2003年至今）
1980年經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development,簡稱OECD）發(fā)布《隱私保護(hù)和個人數(shù)據(jù)跨境流通的指南》之后，各成員國紛紛開始制定《個人信息保護(hù)法》，日本在此時已有專門立法保護(hù)個人信息的意圖。1995年歐盟頒布《數(shù)據(jù)保護(hù)指令》規(guī)定限制個人數(shù)據(jù)的跨境流動以及日本國民對個人信息泄漏事件的強(qiáng)烈反對，最終使得日本下定決心制定《個人信息保護(hù)法》專法。
制定《個人信息保護(hù)法》的歷程并非一帆風(fēng)順，2000年日本個人信息保護(hù)法制化專門委員會制定《個人信息保護(hù)基本法制大綱》，并于第二年向國會提出制定《個人信息保護(hù)法案》。然而由于日本全國律師協(xié)會施壓，該法案并未獲得通過。2003年立法委員認(rèn)為立法時機(jī)已經(jīng)成熟，于是再次向國會提出《個人信息保護(hù)法》等相關(guān)五法案。為審議五法案，國會專門設(shè)立了關(guān)于個人信息保護(hù)的特別委員會，歷經(jīng)80個小時的審議，國會最終通過了五法案。其中，《個人信息保護(hù)法》前三章于頒布日起實施，后三章在2005年4月開始全面實施。《個人信息保護(hù)法》五法案包括《個人信息保護(hù)法》、《行政機(jī)關(guān)持有個人信息保護(hù)法》、《獨立行政法人等持有個人信息保護(hù)法》、《信息公開、個人信息保護(hù)審查委員會設(shè)置法》以及《伴隨<行政機(jī)關(guān)持有個人信息保護(hù)法>等實施的有關(guān)法律的準(zhǔn)備法》。[7]
隨著技術(shù)的發(fā)展以及社會的變化，《個人信息保護(hù)法》有些規(guī)定逐漸不適應(yīng)社會的發(fā)展需求，例如《個人信息保護(hù)法》過度重視數(shù)據(jù)主體的權(quán)利保護(hù)導(dǎo)致實務(wù)中數(shù)據(jù)的流動受阻，嚴(yán)重窒礙社會的整體進(jìn)步。同時監(jiān)管主體職能分散的問題也導(dǎo)致實務(wù)中監(jiān)管效果不佳。為了解決此類問題，日本國會在2015年通過了《個人信息保護(hù)法》修正案，對原法律不足之處做了修改和完善。
二、《個人信息保護(hù)法》的核心內(nèi)容
《個人信息保護(hù)法》共7章66條，分為總則、國家及地方公共團(tuán)體的職責(zé)、個人信息保護(hù)的政策、個人信息處理業(yè)者的義務(wù)、雜則、罰則以及附則。接下來，筆者主要從立法原則、適用主體、數(shù)據(jù)主體權(quán)利、數(shù)據(jù)處理者義務(wù)、監(jiān)管及懲罰措施等五個方面對《個人信息保護(hù)法》作簡要的介紹。
（一）《個人信息保護(hù)法》的立法原則
《個人信息保護(hù)法》設(shè)置的立法原則與歐盟、美國等其他國家所制定的原則大致相近，主要有利用限制原則、信息質(zhì)量原則、安全保障原則、公開原則、目的確定原則、權(quán)利保護(hù)原則、責(zé)任保護(hù)原則等。
在利用限制原則上，《個人信息保護(hù)法》第16條規(guī)定，數(shù)據(jù)處理者在收集個人信息時不得超過目的規(guī)范的范圍，第23條規(guī)定轉(zhuǎn)讓給數(shù)據(jù)處理者時要征得數(shù)據(jù)主體的同意；在信息質(zhì)量原則上，《個人信息保護(hù)法》第19條規(guī)定，數(shù)據(jù)處理者要保證收集的數(shù)據(jù)及時、準(zhǔn)確、完整；在安全保障原則上，《個人信息保護(hù)法》第20條規(guī)定，數(shù)據(jù)收集者和處理者要確保個人數(shù)據(jù)的安全，第21條規(guī)定要監(jiān)督數(shù)據(jù)從業(yè)者對數(shù)據(jù)的處理；在公開原則上，《個人信息保護(hù)法》第18條規(guī)定，數(shù)據(jù)收集者在收集數(shù)據(jù)后，應(yīng)盡可能公開數(shù)據(jù)的利用目的，變更利用目的的，還需要另行通知數(shù)據(jù)主體或者公布；在目的確定原則上，《個人信息保護(hù)法》第15條規(guī)定，數(shù)據(jù)收集者在收集數(shù)據(jù)時應(yīng)將收集目的特定化；在權(quán)利保護(hù)原則上，《個人信息保護(hù)法》第25條、26條和27條分別規(guī)定了數(shù)據(jù)主體享有知情權(quán)、修正權(quán)和停止利用權(quán)；在責(zé)任保護(hù)原則上，《個人信息保護(hù)法》第31條規(guī)定了數(shù)據(jù)處理者須妥善處理數(shù)據(jù)主體的投訴。
（二）《個人信息保護(hù)法》的適用主體
《個人信息保護(hù)法》在立法模式上采用混合式立法，即采用基本法與一般法并存的雙重結(jié)構(gòu)。[8]《個人信息保護(hù)法》第1章至第3章主要規(guī)定涉及國家管理重要領(lǐng)域的政策、對策和方針等內(nèi)容，涉及的主體有國家和地方公共團(tuán)體。第4章則是規(guī)定民間數(shù)據(jù)處理者以及數(shù)據(jù)從事認(rèn)證業(yè)務(wù)的財團(tuán)法人等內(nèi)容，涉及的主體主要有獨立行政法人、民間部門的個人數(shù)據(jù)處理者以及認(rèn)定個人數(shù)據(jù)保護(hù)團(tuán)隊等。綜上可以看出，《個人信息保護(hù)法》的適用范圍既包括國家、地方公共團(tuán)體，還包括獨立行政法人、民間部門的數(shù)據(jù)處理者和數(shù)據(jù)保護(hù)團(tuán)體。
（三）《個人信息保護(hù)法》的數(shù)據(jù)主體權(quán)利
《個人信息保護(hù)法》關(guān)于數(shù)據(jù)主體的權(quán)利規(guī)定主要在第25條、第26條和第27條。第25條規(guī)定，數(shù)據(jù)主體有權(quán)請求數(shù)據(jù)處理者公開可識別該本人的所持有的個人數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)處理者有權(quán)就公開措施收取適當(dāng)?shù)氖掷m(xù)費；第26條規(guī)定，如果數(shù)據(jù)主體認(rèn)為該本人的數(shù)據(jù)不真實，可以請求數(shù)據(jù)處理者對該所持有的個人數(shù)據(jù)進(jìn)行訂正、追加或者刪除。數(shù)據(jù)處理者必須在實現(xiàn)利用目的的范圍內(nèi)，毫不遲疑地進(jìn)行調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對該請求作出訂正等。數(shù)據(jù)處理者作出訂正等行為后，應(yīng)及時告知數(shù)據(jù)主體；第27條規(guī)定，如果數(shù)據(jù)處理者違法收集數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)主體有權(quán)請求數(shù)據(jù)處理者停止利用或者銷毀本人的相關(guān)數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)處理者在接到請求后，應(yīng)及時調(diào)查，發(fā)現(xiàn)數(shù)據(jù)主體理由合法時，應(yīng)主動停止利用或者銷毀數(shù)據(jù)，并及時告知數(shù)據(jù)主體。
（四）《個人信息保護(hù)法》的數(shù)據(jù)處理者義務(wù)
一般來說，權(quán)利的對立面即是義務(wù)，數(shù)據(jù)主體權(quán)利的對立面即是數(shù)據(jù)處理者的義務(wù)。例如，數(shù)據(jù)主體請求數(shù)據(jù)處理者公開必要數(shù)據(jù)，即意味著數(shù)據(jù)處理者應(yīng)按照數(shù)據(jù)主體的請求公開數(shù)據(jù)；數(shù)據(jù)主體請求數(shù)據(jù)處理者訂正、刪除、停止利用數(shù)據(jù)，即意味著數(shù)據(jù)處理者要履行相關(guān)的法定義務(wù)。此外，數(shù)據(jù)處理者除了以上的法定義務(wù)外，《個人信息保護(hù)法》還規(guī)定數(shù)據(jù)處理者在數(shù)據(jù)地收集、處理和使用上都應(yīng)遵循相應(yīng)的義務(wù)。例如，數(shù)據(jù)處理者收集數(shù)據(jù)的目的應(yīng)當(dāng)特定、需經(jīng)數(shù)據(jù)主體的同意，要履行告知義務(wù)，要確保數(shù)據(jù)內(nèi)容的正確、完整和及時。同時數(shù)據(jù)處理者還需采取安全管理措施保障數(shù)據(jù)的安全，在向第三人提供數(shù)據(jù)時，要經(jīng)過數(shù)據(jù)主體同意，并要妥善處理數(shù)據(jù)主體的投訴，接受主管大臣的監(jiān)督等。
（五）《個人信息保護(hù)法》的監(jiān)管及懲罰措施
《個人信息保護(hù)法》規(guī)定數(shù)據(jù)處理者及認(rèn)證團(tuán)體應(yīng)接受主管大臣的監(jiān)督。其中，主管大臣的類型很多，根據(jù)數(shù)據(jù)處理者所從事的數(shù)據(jù)處理活動，主管大臣主要有國土交通大臣、國家公安委員會等，此幾類大臣都有在不同領(lǐng)域監(jiān)管個人數(shù)據(jù)的權(quán)力。主管大臣有權(quán)指導(dǎo)數(shù)據(jù)處理者的業(yè)務(wù)，有權(quán)要求數(shù)據(jù)處理者和認(rèn)證團(tuán)體提交關(guān)于數(shù)據(jù)處理和認(rèn)定報告，當(dāng)數(shù)據(jù)處理者和認(rèn)定團(tuán)體有違法行為時，主管大臣有權(quán)勸告和命令數(shù)據(jù)處理者采取必要措施中止或者糾正違法行為，有權(quán)撤銷認(rèn)定團(tuán)體的認(rèn)定資格。而如果數(shù)據(jù)處理者無視主管大臣的勸告和命令，執(zhí)意從事違法行為時，對于此種數(shù)據(jù)處理者，公權(quán)力機(jī)關(guān)可采取自由刑或者罰金刑的懲罰措施。
三、《個人信息保護(hù)法》的增訂內(nèi)容
隨著科技水平的進(jìn)步，2003年制定的《個人信息保護(hù)法》部分條款開始滯后于社會發(fā)展。2015年《個人信息保護(hù)法》修正案正式通過，新的《個人信息保護(hù)法》對不合時宜的舊法條款做了部分調(diào)整和改動。新《個人信息保護(hù)法》的增訂內(nèi)容主要有：擴(kuò)大“個人信息”的保護(hù)范圍、促進(jìn)“個人信息”的有效利用、設(shè)置專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
（一）擴(kuò)大“個人信息”的保護(hù)范圍
新《個人信息保護(hù)法》擴(kuò)大了“個人信息”的保護(hù)范圍。例如，新《個人信息保護(hù)法》在第2條關(guān)于“個人信息”的定義中加入個人身體的特征和商品的符號內(nèi)容，使得個人信息的定義得到了擴(kuò)大。在新《個人信息保護(hù)法》生效施行后，個人信息的保護(hù)范圍將包括原來法律所未規(guī)定的指紋等個人身體特征，互聯(lián)網(wǎng)的用戶ID的賬號和密碼等個人信息。新《個人信息保護(hù)法》還規(guī)定“敏感信息”問題，敏感信息主要包括人種、宗教信仰、病史及犯罪前科等。新《個人信息保護(hù)法》除了增加舊法所未規(guī)定的內(nèi)容外，還修改了舊法的內(nèi)容。比如，舊法原本將5000人以下小規(guī)模的數(shù)據(jù)處理者排除在適用范圍內(nèi)，新法將5000人以下的數(shù)據(jù)處理者也納入規(guī)范對象之中。
（二）促進(jìn)“個人信息”的有效利用
舊法側(cè)重于保護(hù)數(shù)據(jù)主體的權(quán)利，一定程度上忽視了數(shù)據(jù)的流通，不利于社會經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展。新《個人信息保護(hù)法》意識到該問題后，規(guī)定凡是匿名化處理的數(shù)據(jù)都允許其流通使用，從而大大提高了個人數(shù)據(jù)的有效利用率。匿名化，是指對個人數(shù)據(jù)進(jìn)行處理，使數(shù)據(jù)無法進(jìn)行特定個人的識別，并且處理后的數(shù)據(jù)無法再還原到可識別特定個人的狀態(tài)。[9]判斷數(shù)據(jù)是否符合匿名化的要求，主要看數(shù)據(jù)的匿名處理是否符合個人信息保護(hù)委員會的要求；匿名化信息處理項目是否公示；在向第三人提供匿名化處理信息時，是否公示，是否向第三人明示該信息為匿名化處理后的信息。
（三）設(shè)置專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)
舊《個人信息保護(hù)法》規(guī)定由主管大臣負(fù)責(zé)監(jiān)督數(shù)據(jù)處理者和認(rèn)證團(tuán)體的相關(guān)活動，但是由于不同的數(shù)據(jù)處理由不同的分管大臣負(fù)責(zé)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能分散，責(zé)任不清，無法作出高效決議。為了解決該問題，新《個人信息保護(hù)法》明確了監(jiān)管主體和懲罰措施，將分散的主管大臣所擁有的勸告和命令等權(quán)力統(tǒng)一集中到同一個專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)——個人信息保護(hù)委員會。新《個人信息保護(hù)法》的設(shè)置使得個人信息保護(hù)的監(jiān)管特定化，有利地降低了監(jiān)管主體責(zé)任不清，職能分散的問題。
四、小結(jié)
日本以專法的形式保障個人隱私和數(shù)據(jù)合規(guī)，這一立法模式具有鮮明的歐盟特色。與此同時，無論是日本規(guī)定的隱私認(rèn)證標(biāo)識制度，還是數(shù)據(jù)處理的標(biāo)準(zhǔn)法律化，都可以看出日本重視行業(yè)在個人信息保護(hù)中的自律管理。此方式同時具有鮮明的美國立法特色。可見，日本并非單純模仿歐盟或者美國，而是立足實際，博采眾長，為己所用。
根據(jù)我國“十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃”的規(guī)定，《個人信息保護(hù)法》將在十三屆全國人大常委會期間獲得通過。由于日本與我國的法律體系具有相似性，日本《個人信息保護(hù)法》的誕生和發(fā)展對我國制定個人信息保護(hù)法具有重要的借鑒和參考意義。同時，日本作為亞洲地區(qū)的發(fā)達(dá)國家，我國在與之交往的過程中必然涉及數(shù)據(jù)的處理、交換問題，了解日本的個人信息保護(hù)歷程，也有助于我國企業(yè)在日本的落地化。
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