引言：
黨的十八大以來(lái)，我國(guó)學(xué)前教育事業(yè)快速發(fā)展，資源迅速擴(kuò)大、普及水平大幅提高、管理制度不斷完善，“入園難”問(wèn)題得到有效緩解。同時(shí)也要看到，由于底子薄、欠賬多，目前學(xué)前教育仍是整個(gè)教育體系的短板，發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題十分突出，“入園難”、“入園貴”依然是困擾老百姓的煩心事之一。因此，辦好學(xué)前教育、實(shí)現(xiàn)幼有所育，是黨的十九大作出的重大決策部署，是黨和政府為老百姓辦實(shí)事的重大民生工程，關(guān)系億萬(wàn)兒童健康成長(zhǎng)，關(guān)系社會(huì)和諧穩(wěn)定，關(guān)系黨和國(guó)家事業(yè)未來(lái)。
而城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園乃是學(xué)前教育重要組成部分，是城鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容，是擴(kuò)大普惠性學(xué)前教育資源的重要渠道，是滿足人民群眾就近入園需求的重要保障。但是各地城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園普遍存在沒(méi)有規(guī)劃、規(guī)劃不落實(shí)、應(yīng)建未建、應(yīng)交未交、挪作他用等突出問(wèn)題，造成小區(qū)配套學(xué)前教育資源嚴(yán)重流失。
2019年1月9日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“《通知》”），在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理工作。《通知》明確提出“已建成的小區(qū)配套幼兒園應(yīng)按照規(guī)定及時(shí)移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)，未移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)的應(yīng)限期完成移交，對(duì)已挪作他用的要采取有效措施予以收回。小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)后，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門(mén)辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營(yíng)利性幼兒園。”
但是《通知》并未對(duì)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交的范圍和如何移交予以明確，給實(shí)際執(zhí)行造成一定的不確定性，有待各地方政府根據(jù)自身實(shí)際情況予以明確。本團(tuán)隊(duì)律師曾經(jīng)擔(dān)任福州市兒童學(xué)園、華南兒童幼教所等知名公辦園和民辦園法律顧問(wèn)，現(xiàn)就當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理要求，結(jié)合當(dāng)前相關(guān)政策法規(guī)進(jìn)行研究分析，提出當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園治理存在的法律問(wèn)題及解決方案，以期有所借鑒。
特別說(shuō)明 ：
《通知》提出“小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)后，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門(mén)辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營(yíng)利性幼兒園”，是否意味著民辦營(yíng)利性幼兒園將退出歷史舞臺(tái)？
實(shí)則不然，《通知》規(guī)定的“小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)后，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門(mén)辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營(yíng)利性幼兒園”，特指城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園，其他場(chǎng)所的民辦園仍可自主選擇辦成營(yíng)利性民辦園或者非營(yíng)利性民辦園，享受?chē)?guó)家和地方規(guī)定的有關(guān)民辦園的扶持政策。
一、我國(guó)學(xué)前教育現(xiàn)狀概況
1、學(xué)前教育格局分散，師資短缺
民辦幼兒園成學(xué)前教育供給主體。2015 年，全國(guó)共有 22.37 萬(wàn)所幼兒園，較上年增加 1.38 萬(wàn)所，其中民辦幼兒園約 14.64 萬(wàn)所，占比高達(dá) 65.44%，而公辦園的比例則由 2003 年的 52.32%降至34.56%。民辦園在園兒童數(shù)量為 2302 萬(wàn)人，占全國(guó)幼兒園在園兒童總數(shù)的 53.99%。從貢獻(xiàn)率角度看，2013 年我國(guó)毛入園率67.5%，其中公辦園貢獻(xiàn)率 33.4%，民辦園貢獻(xiàn)率 34.5%。如下圖：
幼教師資短缺，素質(zhì)有待提高。2015 年全國(guó)在園兒童共 4264.83萬(wàn)人，按 1:15 測(cè)算，需要專(zhuān)任幼教教師 284.32 萬(wàn)人，而全國(guó)幼兒園園長(zhǎng)和教師總共 230.31 萬(wàn)人，缺口達(dá) 54 萬(wàn)人。若按標(biāo)準(zhǔn)的師幼比 1:9 測(cè)算，則需要專(zhuān)任幼教教師 473.87 萬(wàn)人，缺口高達(dá) 243.56 萬(wàn)人。我國(guó)幼兒園教師數(shù)量嚴(yán)重短缺，并且在二胎政策實(shí)施背景下，未來(lái)短缺情況會(huì)愈發(fā)嚴(yán)重。幼師短缺的主要原因在于工資待遇低、公辦編制名額不足，這大大降低了學(xué)前教育對(duì)優(yōu)秀人才的吸引力。此外，目前我國(guó)幼師團(tuán)隊(duì)整體素質(zhì)偏低，大量幼師并不具有幼教資質(zhì)，“無(wú)證上崗”的現(xiàn)象普遍存在。
2、幼兒基數(shù)擴(kuò)大導(dǎo)致“幼兒園荒”，政府加大投入緩解“入園難”
幼兒基數(shù)擴(kuò)大，學(xué)前教育將現(xiàn)“幼兒園荒”。數(shù)據(jù)顯示，2016 年全面二孩政策正式實(shí)施以來(lái)，全年新出生人口達(dá) 1867 萬(wàn)，其中約 45%的貢獻(xiàn)率來(lái)自二孩家庭。2016 年正式實(shí)施全面二孩政策，最早因全面二孩政策出生的兒童將在 3 年后即 2019 年達(dá)到學(xué)前教育的入學(xué)年齡。據(jù)預(yù)測(cè)，2019 年學(xué)前教育階段將因“全面二孩”政策新增適齡幼兒接近 600 萬(wàn)人，2020 年將新增1100 萬(wàn)人左右。至 2021 年，全面二孩政策對(duì)學(xué)前教育階段適齡幼兒規(guī)模擴(kuò)大的影響最大，當(dāng)年學(xué)前教育階段的適齡幼兒將增加 1500萬(wàn)人左右，預(yù)計(jì)需要學(xué)前教育園舍達(dá)到 31.95 萬(wàn)所。公報(bào)顯示，2015 年全國(guó)共有幼兒園 22.37 萬(wàn)所，距離 2021 年的 31.95 萬(wàn)所預(yù)測(cè)數(shù)量有 9.58 萬(wàn)所的幼兒園缺口。2021年后，二孩時(shí)代將迎來(lái)持續(xù)的入園高峰，屆時(shí)幼兒園缺口數(shù)量將進(jìn)一步擴(kuò)大，我國(guó)學(xué)前教育行業(yè)面臨嚴(yán)重的“幼兒園荒”。如下圖：
政府加大財(cái)政投入緩解“入園難”。中國(guó)青年報(bào)社會(huì)調(diào)查中心一項(xiàng)針對(duì) 2002 人進(jìn)行的調(diào)查顯示，84.6%的受訪者表示所在地區(qū)普遍存在入園難、入園貴的現(xiàn)象。其中回答非常普遍和比較普遍的受訪者分別占 30.4%和 54.2%。由此可見(jiàn)，我國(guó)“入園難”的問(wèn)題依舊突出。為緩解“入園難”，政府近年來(lái)加大了對(duì)學(xué)前教育領(lǐng)域的財(cái)政投入。2014 年，全國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入2048.76 億元，2009-2014 年間復(fù)合增長(zhǎng)率高達(dá) 52.95%。但與國(guó)際相比，我國(guó)現(xiàn)階段學(xué)前教育財(cái)政投入仍顯不足。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，學(xué)前三年毛入園率在 60%-80%之間的國(guó)家，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出中學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比平均為 7.73%。2015 年我國(guó)學(xué)前教育三年毛入園率已經(jīng)達(dá)到 75%，提前實(shí)現(xiàn)了二期學(xué)前三年行動(dòng)計(jì)劃設(shè)定的目標(biāo)，但是財(cái)政性學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占比僅為 3.5%（2013 年）。為了彌補(bǔ)學(xué)前教育資源不足的短板，保障學(xué)前教育的健康發(fā)展，政府需要進(jìn)一步持續(xù)穩(wěn)定地加大學(xué)前教育領(lǐng)域的財(cái)政投入。如下圖：
二、城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的范疇
（一）城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的定義
從各地方政府出臺(tái)的關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的文件來(lái)看，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園一般是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)商品住宅小區(qū)開(kāi)發(fā)和政府投資建設(shè)保障性住房或安置房建設(shè)中按規(guī)劃要求配套建設(shè)的幼兒園。
（二）城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的分類(lèi)
1、根據(jù)幼兒園是否具有營(yíng)利性來(lái)劃分，可分為：
（1）營(yíng)利性幼兒園
（2）普惠性幼兒園
2、根據(jù)舉辦主體來(lái)劃分，可分為：
（1）公辦（公立）幼兒園
（2）民辦（私立）幼兒園
其中，公辦幼兒園根據(jù)舉辦主體的不同，又可分為教辦園、集體園、部門(mén)園。
（三）當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)幼兒園現(xiàn)狀
1、城鎮(zhèn)小區(qū)配套學(xué)前教育資源流失
近年來(lái)，我國(guó)在園幼兒數(shù)快速增長(zhǎng)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年全國(guó)在園幼兒為2977萬(wàn)人，而2017年在園幼兒已經(jīng)達(dá)到4600萬(wàn)人，平均每年增長(zhǎng)232萬(wàn)人。目前，“全面兩孩”政策實(shí)施之后的幼兒即將進(jìn)入學(xué)前教育階段，未來(lái)幾年人口生育高峰與二孩疊加效益的逐步顯現(xiàn)，致使學(xué)前教育資源更加緊張。
此外，城鎮(zhèn)化也導(dǎo)致人口流向和結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化。大量的年輕人口向各大城市包括縣城的快速集聚，導(dǎo)致居住小區(qū)特別是新建居住小區(qū)人口結(jié)構(gòu)的年輕化現(xiàn)象明顯，這些新小區(qū)的高出生率和隨遷幼兒的高比例，都在短期內(nèi)加劇了學(xué)前教育設(shè)施緊張程度。
然而，一些地方城鎮(zhèn)小區(qū)有的沒(méi)有配建幼兒園，有的雖然建了但沒(méi)有辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園。城鎮(zhèn)小區(qū)配建幼兒園涉及規(guī)劃、土地、建設(shè)等多個(gè)領(lǐng)域，由于沒(méi)有建立多部門(mén)協(xié)調(diào)配合、聯(lián)審聯(lián)管機(jī)制，各地城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園普遍存在沒(méi)有規(guī)劃、規(guī)劃不落實(shí)、應(yīng)建未建、應(yīng)交未交、挪作他用等突出問(wèn)題。
城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園具有天然的地域壟斷性，這些小區(qū)配套學(xué)前教育資源的嚴(yán)重流失，是造成城鎮(zhèn)“入公辦園難”“入普惠性民辦園難”“就近入園難”的主要原因。
2、已建成的小區(qū)配套幼兒園須限期移交教育行政部門(mén)
《通知》指出，已建成的小區(qū)配套幼兒園應(yīng)按照規(guī)定及時(shí)移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)，未移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)的應(yīng)限期完成移交，對(duì)已挪作他用的要采取有效措施予以收回。有關(guān)部門(mén)要按規(guī)定對(duì)移交的幼兒園辦理土地、園舍移交及資產(chǎn)登記手續(xù)。對(duì)于已經(jīng)建成、需要辦理移交手續(xù)的，原則上于2019年6月底前完成；對(duì)于需要回收、置換、購(gòu)置的，原則上于2019年9月底前完成。
3、城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園不得辦成營(yíng)利性幼兒園
《通知》指出，小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)后，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門(mén)辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營(yíng)利性幼兒園。這一舉措將有效解決普惠性幼兒園數(shù)量不足，高收費(fèi)民辦園占比偏高的問(wèn)題，最大限度實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育的公益性和普惠性。
三、當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交涉及的法律問(wèn)題
（一）關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園權(quán)屬的認(rèn)定問(wèn)題
1、當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的權(quán)屬狀況
（1）國(guó)有
主要有以下幾種類(lèi)型：
A.政府投資建設(shè)的保障性住房或安置房小區(qū)配套的幼兒園。
如廈門(mén)市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育局等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城市住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理若干意見(jiàn)》的通知（廈府辦〔2012〕165號(hào)）第十四條規(guī)定“政府投資建設(shè)保障性住房或安置房小區(qū)配套的幼兒園，建成后按屬地原則由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位無(wú)償移交給區(qū)教育部門(mén)管理”
B.土地掛牌出讓時(shí)，國(guó)土及規(guī)劃部門(mén)已經(jīng)在相關(guān)出讓文件中寫(xiě)明相應(yīng)約束性條款，建好后用于舉辦普惠性幼兒園，資產(chǎn)無(wú)償移交所在區(qū)域教育行政部門(mén)。
如莆田市人民政府關(guān)于印發(fā)《莆田市舊城改造和新建住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理規(guī)定》的通知（莆政綜〔2011〕214號(hào)）第四條規(guī)定“國(guó)土資源管理部門(mén)在土地出讓公告、出讓合同或者劃撥決定書(shū)等文件中應(yīng)當(dāng)明確配套幼兒園的土地使用權(quán)屬和房屋所有權(quán)屬歸教育主管部門(mén)”。
（2）開(kāi)發(fā)建設(shè)單位所有
A.開(kāi)發(fā)建設(shè)單位以出讓形式取得建設(shè)地塊的房地產(chǎn)項(xiàng)目配建的幼兒園。
B.在土地招拍掛時(shí)，采取整體打包的方式出讓?zhuān)磳⑴涮子變簣@與小區(qū)進(jìn)行劃分，亦未對(duì)開(kāi)發(fā)建設(shè)單位建設(shè)幼兒園，給予相應(yīng)的稅費(fèi)減免，配套幼兒園沒(méi)有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)。
開(kāi)發(fā)建設(shè)單位若沒(méi)有享受任何政府土地優(yōu)惠政策，全額支付土地出讓金與建設(shè)款，即小區(qū)配套幼兒園完全由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位投資建設(shè)的情況下，或配套幼兒園未納入《商品房買(mǎi)賣(mài)合同》的公攤面積即業(yè)主未支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，以及開(kāi)發(fā)商已取得小區(qū)配套幼兒園權(quán)屬證書(shū)的，其原始產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)屬開(kāi)發(fā)建設(shè)單位所有。
（3）小區(qū)全體業(yè)主共有
《物權(quán)法》第七十三條規(guī)定：“建筑區(qū)劃其他公共場(chǎng)所、公共設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房屬于業(yè)主共有……”，比如小區(qū)的道路、綠地、休憩地、電梯、樓梯等公用配套設(shè)施，是構(gòu)成住宅小區(qū)不可分割的整體，這類(lèi)公益性的配套設(shè)施權(quán)屬全體業(yè)主所有，小區(qū)的開(kāi)發(fā)商不得銷(xiāo)售非營(yíng)業(yè)性公建配套設(shè)施。較大的小區(qū)配套設(shè)施有醫(yī)院、商場(chǎng)、電影院、游泳池、小學(xué)、中學(xué)等配套設(shè)施，一般不屬于全體業(yè)主共有，但只要業(yè)主在購(gòu)房時(shí)有支付對(duì)價(jià)，產(chǎn)權(quán)面積部分有納入公攤，則應(yīng)屬于業(yè)主共有。
對(duì)此，作者認(rèn)為城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交工作的開(kāi)展，首先要厘清城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的權(quán)屬狀況，而后根據(jù)不同權(quán)屬情況，針對(duì)性的采取相應(yīng)的移交方式和程序，在合法合規(guī)的前提下，快速推進(jìn)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交工作的實(shí)施。
（二）關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交的范圍問(wèn)題
如上所述，當(dāng)前城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的權(quán)屬存在以上三種情形，但《通知》并未明確城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交的范圍，即哪一類(lèi)小區(qū)配套幼兒園需要移交，哪一類(lèi)不需要移交。就此，本文梳理了在《通知》實(shí)施前，一些地方政府對(duì)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交范圍的規(guī)定，具體如下：
1、當(dāng)前對(duì)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交范圍予以明確的地方規(guī)定有：
（1）廈門(mén)市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育局等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城市住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理若干意見(jiàn)》的通知（廈府辦〔2012〕165號(hào)）
第十四條“政府投資建設(shè)保障性住房或安置房小區(qū)配套的幼兒園，建成后按屬地原則由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位無(wú)償移交給區(qū)教育部門(mén)管理；由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位以出讓形式取得建設(shè)地塊的房地產(chǎn)項(xiàng)目配建的幼兒園，建成后由市或區(qū)財(cái)政以成本價(jià)（成本以財(cái)政部門(mén)審核意見(jiàn)為準(zhǔn)）進(jìn)行回購(gòu)，回購(gòu)資金納入地塊的土地開(kāi)發(fā)成本，回購(gòu)移交過(guò)程中產(chǎn)生的契稅、登記費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用一并納入回購(gòu)成本。”
（2）漳州市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市教育局等七部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城區(qū)住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理若干意見(jiàn)》的通知（漳政辦〔2014〕101號(hào)）
第十三條“按照土地出讓合同約定由開(kāi)發(fā)企業(yè)建設(shè)以及政府投資建設(shè)保障性住房或安置房小區(qū)配套的幼兒園，建成后按屬地原則由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位無(wú)償移交給縣（市、區(qū)）教育部門(mén)管理。”
（3）義烏市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《義烏市新建住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理暫行辦法》的通知(義政辦發(fā)〔2012〕133號(hào))
第八條“規(guī)劃部門(mén)應(yīng)將幼兒園的規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)納入小區(qū)開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃，并作為土地出讓的前置條件，開(kāi)發(fā)建設(shè)單位要按照批準(zhǔn)的規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)與住宅小區(qū)同步建設(shè)，同步交付使用，由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位負(fù)責(zé)建設(shè)資金。”
（4）關(guān)于印發(fā)《廣東省加強(qiáng)住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知（粵教基〔2015〕21號(hào)）
第四條第（二）款“各縣（市、區(qū)）國(guó)土資源行政主管部門(mén)根據(jù)學(xué)前教育規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃需配套建設(shè)幼兒園的地塊，在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓公告中列明，并在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同中約定應(yīng)履行住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)以及無(wú)償移交給當(dāng)?shù)卣块T(mén)的責(zé)任和義務(wù)。”
（5）宿遷市政府辦公室關(guān)于印發(fā)《宿遷市住宅區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理辦法》的通知（宿政辦發(fā)〔2018〕11號(hào)）
第八條“國(guó)土資源部門(mén)根據(jù)規(guī)劃部門(mén)出具的建設(shè)用地規(guī)劃條件，將招拍掛出讓用地內(nèi)需配套建設(shè)的幼兒園納入建設(shè)項(xiàng)目一并公開(kāi)出讓?zhuān)瑫r(shí)在招標(biāo)文件中明確配套幼兒園與出讓宗地住宅小區(qū)首期工程同步建設(shè)、建設(shè)規(guī)模、產(chǎn)權(quán)歸屬，以及土地受讓人履行將配套幼兒園無(wú)償移交給當(dāng)?shù)卣呢?zé)任和義務(wù)等要求，并納入土地出讓合同。”
綜上，可以明確由政府投資建設(shè)保障性住房或安置房小區(qū)配套的幼兒園以及在土地出讓合同中明確約定由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位無(wú)償建設(shè)并移交給當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T(mén)的小區(qū)配套幼兒園，應(yīng)當(dāng)按照《通知》的要求移交給教育主管部門(mén)。
2、當(dāng)前對(duì)于在土地出讓合同中未明確權(quán)屬移交的配套幼兒園是否移交以及如何移交問(wèn)題相應(yīng)的地方規(guī)定有：
（1）廈門(mén)市人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市教育局等部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城市住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理若干意見(jiàn)》的通知（廈府辦〔2012〕165號(hào)）
第十四條“由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位以出讓形式取得建設(shè)地塊的房地產(chǎn)項(xiàng)目配建的幼兒園，建成后由市或區(qū)財(cái)政以成本價(jià)（成本以財(cái)政部門(mén)審核意見(jiàn)為準(zhǔn)）進(jìn)行回購(gòu)，回購(gòu)資金納入地塊的土地開(kāi)發(fā)成本，回購(gòu)移交過(guò)程中產(chǎn)生的契稅、登記費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用一并納入回購(gòu)成本。”
（2）漳州市人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)市教育局等七部門(mén)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城區(qū)住宅小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理若干意見(jiàn)》的通知(漳政辦〔2014〕101號(hào))
第十五條“鼓勵(lì)各縣（市、區(qū)）政府主動(dòng)與開(kāi)發(fā)建設(shè)單位商談，以回購(gòu)方式舉辦公辦幼兒園，回購(gòu)價(jià)格由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位與教育部門(mén)、財(cái)政部門(mén)協(xié)商確定。回購(gòu)資金可以比照新建幼兒園，由縣（市、區(qū)）財(cái)政承擔(dān)；涉及土地轉(zhuǎn)讓回購(gòu)問(wèn)題的，可以按照“土地出讓金歸誰(shuí)誰(shuí)承擔(dān)”的原則承擔(dān)。”
（3）開(kāi)封市人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)《開(kāi)封市城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)管理辦法》的通知（汴政辦〔2018〕92號(hào)）
第十一條“原有按照出讓土地建設(shè)的配套幼兒園，實(shí)施“一園一案”，可采取無(wú)償贈(zèng)與政府或政府有償回購(gòu)方式移交教育部門(mén)，由教育部門(mén)統(tǒng)籌安排用于舉辦公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園，優(yōu)先滿足本小區(qū)居民適齡兒童就近入園。”
（4）攀枝花市人民政府關(guān)于印發(fā)《攀枝花市城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園建設(shè)和管理實(shí)施辦法》的通知(攀府發(fā)〔2016〕13號(hào))
第三條第（二）款“關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)已經(jīng)建設(shè)形成，小區(qū)內(nèi)已舉辦有民辦幼兒園的，由轄區(qū)政府采取逐步回購(gòu)方式予以回購(gòu)，舉辦公辦幼兒園。或者通過(guò)各級(jí)政府補(bǔ)貼等政策導(dǎo)向，將其發(fā)展為普惠性幼兒園，確保引導(dǎo)學(xué)前公共教育資源向的公益性和普惠性方向發(fā)展。”
綜上，當(dāng)前對(duì)于在土地出讓合同中未明確權(quán)屬移交的配套幼兒園一般采取政府有償回購(gòu)或開(kāi)發(fā)建設(shè)單位無(wú)償贈(zèng)與給政府的方式移交，但上述規(guī)定只是地方性規(guī)定，不具有普遍性，各地政府對(duì)該類(lèi)小區(qū)配套幼兒園是否移交以及如何移交的問(wèn)題，應(yīng)以各地政策而定。
（三）關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園如何移交的問(wèn)題
由于《通知》并未明確城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園如何移交，多散見(jiàn)于各地方政府文件，本文通過(guò)梳理當(dāng)前各地方政府對(duì)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交的規(guī)定，根據(jù)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園的權(quán)屬狀況，歸納出以下移交方式和程序：
1、對(duì)于國(guó)有和土地出讓合同中明確約定由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位移交的城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園
（1）移交方式：無(wú)償移交
（2）移交程序：
A.對(duì)于新建設(shè)的配套幼兒園，在配套幼兒園竣工驗(yàn)收合格后,開(kāi)發(fā)建設(shè)單位應(yīng)及時(shí)將幼兒園交付給當(dāng)?shù)卣芾砗褪褂? 同時(shí)移交與幼兒園建設(shè)相關(guān)的前期手續(xù)、竣工圖紙等所有檔案材料，教育行政部門(mén)應(yīng)及時(shí)辦理幼兒園的土地、房屋登記手續(xù)。由轄區(qū)教育主管部門(mén)統(tǒng)籌安排,用于舉辦成公辦幼兒園或委托辦成普惠性民辦幼兒園。
B.對(duì)于已建成尚未移交的配套幼兒園，開(kāi)發(fā)商應(yīng)按照《通知》的要求限期移交給當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)。
2、對(duì)于在土地出讓合同中未明確權(quán)屬移交的配套幼兒園
（1）移交方式：有償回購(gòu)、無(wú)償贈(zèng)與
（2）移交程序：由地方財(cái)政以成本價(jià)進(jìn)行回購(gòu)移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)，或由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位無(wú)償贈(zèng)與政府管理和使用。
（四）關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交可能引發(fā)的問(wèn)題
1、對(duì)于開(kāi)發(fā)建設(shè)單位不配合移交能否強(qiáng)制移交的問(wèn)題
（1）對(duì)于政府投資建設(shè)的保障性住房或安置房小區(qū)配套的幼兒園，性質(zhì)上屬于國(guó)有資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)無(wú)償移交給教育行政部門(mén)，一般不存在建設(shè)單位不配合移交的情形。
（2）對(duì)于在土地出讓合同中約定由開(kāi)發(fā)建設(shè)單位無(wú)償建設(shè)、無(wú)償移交、權(quán)屬歸政府的配套幼兒園，開(kāi)發(fā)建設(shè)單位依約應(yīng)當(dāng)移交給政府管理和使用，但是存在開(kāi)發(fā)建設(shè)單位未按出讓合同約定移交或拒絕移交的情形，對(duì)此地方政府能否強(qiáng)制要求開(kāi)發(fā)建設(shè)單位移交，以及通過(guò)何種方式強(qiáng)制開(kāi)發(fā)建設(shè)單位移交，仍需要各地方政府制定具體措施予以明確。
（3）對(duì)于土地出讓合同中未明確權(quán)屬移交的配套幼兒園，政府無(wú)權(quán)強(qiáng)制要求開(kāi)發(fā)建設(shè)單位移交，應(yīng)由政府主動(dòng)與開(kāi)發(fā)建設(shè)單位或舉辦者商談移交事宜。
2、城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交過(guò)程中，配套幼兒園所有人與舉辦者之間可能引發(fā)的糾紛問(wèn)題
當(dāng)配套幼兒園所有人與舉辦者不一致的情形下，即舉辦者向承租配套幼兒園用于辦學(xué)的情形，可能出現(xiàn)移交期限早于配套幼兒園租賃期限，即需提前解除/終止租賃合同，若配套幼兒園所有人與舉辦者未能就提前解除/終止租賃合同協(xié)商一致，必將導(dǎo)致配套幼兒園所有人與舉辦者之間糾紛大量產(chǎn)生。因此，各地方政府在制定具體實(shí)施意見(jiàn)時(shí)，對(duì)此應(yīng)予以適當(dāng)考慮，以保障舉辦者的合法正當(dāng)權(quán)益。
3、城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交過(guò)程中，幼兒園舉辦者與學(xué)員或?qū)W員家長(zhǎng)之間可能引發(fā)的糾紛以及學(xué)員權(quán)益保障問(wèn)題
根據(jù)《通知》的規(guī)定，城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)后，應(yīng)當(dāng)由教育行政部門(mén)辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，不得辦成營(yíng)利性幼兒園。但是，當(dāng)前存在眾多城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園為營(yíng)利性幼兒園，學(xué)費(fèi)普遍偏高，若移交教育行政部門(mén)后辦成普惠性民辦園，學(xué)員已交高額學(xué)費(fèi)能否退還、如何退還，師資力量、教學(xué)水平是否受影響等將成為學(xué)員家長(zhǎng)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題，若該些問(wèn)題無(wú)法妥善解決，必將激化學(xué)員家長(zhǎng)與幼兒園舉辦者、政府之間的矛盾，進(jìn)而引發(fā)大量糾紛。
4、城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交當(dāng)?shù)亟逃鞴懿块T(mén)后，該幼兒園債權(quán)債務(wù)關(guān)系如何承擔(dān)和處理等問(wèn)題。
四、關(guān)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交的幾點(diǎn)建議
（一）從政府角度來(lái)說(shuō)
1、確保移交程序合法合規(guī)
各地政府應(yīng)按照《規(guī)定》的要求進(jìn)一步制定詳細(xì)的實(shí)施細(xì)則，在開(kāi)展城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交工作前，全面評(píng)估和預(yù)測(cè)移交過(guò)程中可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，提前制定切實(shí)可行的應(yīng)對(duì)方案，妥善處理好政府與開(kāi)發(fā)建設(shè)單位、舉辦者以及學(xué)員家長(zhǎng)之間的關(guān)系，盡可能不損害任何一方的權(quán)益，特別是要注重保護(hù)廣大幼兒學(xué)員的權(quán)益。
2、確保移交工作按時(shí)順利完成
在開(kāi)展移交工作前，政府可委托專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)（如律師事務(wù)所等）提前介入，參與移交工作，確保移交工作按時(shí)順利完成。如協(xié)助政府制定實(shí)施細(xì)則以及移交方案，協(xié)助政府與開(kāi)發(fā)建設(shè)單位或幼兒園舉辦者溝通、磋商、談判，協(xié)助政府對(duì)配套幼兒園權(quán)屬及債權(quán)債務(wù)等情況開(kāi)展盡職調(diào)查以及處置工作，協(xié)助政府辦理移交后幼兒園權(quán)屬登記工作等。
（二）從開(kāi)發(fā)建設(shè)單位/舉辦者角度來(lái)說(shuō)
1、服從大局
開(kāi)發(fā)建設(shè)單位/舉辦者可主動(dòng)向教育行政部門(mén)了解落實(shí)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園移交范圍及移交方式等情況，提前做好相關(guān)安排和準(zhǔn)備。
2、保障自身合法正當(dāng)權(quán)益
開(kāi)發(fā)建設(shè)單位/舉辦者可委托專(zhuān)業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)（如律師事務(wù)所）就政府收回配套幼兒園事宜，與教育行政部門(mén)溝通、磋商、談判，爭(zhēng)取自身合法權(quán)益。
（三）從幼兒學(xué)員角度來(lái)說(shuō)
對(duì)于城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園就讀學(xué)員的家長(zhǎng)，可提前向當(dāng)?shù)亟逃姓块T(mén)了解自己所在小區(qū)配套幼兒園是否需要移交給政府，移交后辦成公辦園或是辦成普惠性民辦園等其他事項(xiàng)，以便提前做好準(zhǔn)備，確保不耽誤孩子的就學(xué)。
五、總結(jié)
雖然《通知》明確城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園須限期移交教育行政部門(mén)辦成公辦園或委托辦成普惠性民辦園，但該《通知》屬于原則性、指導(dǎo)性的規(guī)定，可操作性不足。因此，為確保移交工作的順利完成，各地政府應(yīng)當(dāng)盡快制定相應(yīng)實(shí)施細(xì)則和移交方案，妥善處理好政府與開(kāi)發(fā)建設(shè)單位、舉辦者以及學(xué)員家長(zhǎng)之間的關(guān)系，確保移交程序合法合規(guī)，服務(wù)國(guó)家大局。
「團(tuán)隊(duì)介紹」
福建天衡聯(lián)合（福州）律師事務(wù)所·道同律師團(tuán)隊(duì)是一支由資深律師、優(yōu)秀年輕律師組成的專(zhuān)業(yè)化法律服務(wù)團(tuán)隊(duì)。團(tuán)隊(duì)提供的服務(wù)注重綜合性和品質(zhì)感，充分整合團(tuán)隊(duì)內(nèi)外資源，以有效解決客戶問(wèn)題為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)管理風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造價(jià)值的目的。
注：感謝團(tuán)隊(duì)實(shí)習(xí)生倪卉青、潘澤煒對(duì)本文的貢獻(xiàn)。
